两起调查实例

2018年9月，农业农村部农机化司转来群众来信，反映多个企业生产的804型拖拉机，涉嫌“以小套大”违规申请补贴等问题。通过省级辅助管理系统查询，举报涉及的A、B、C等企业投档参与补贴的80马力4驱拖拉机共有12个型号，我们分别对实际销售补贴产品与通过推广鉴定产品的一致性以及产品销售补贴过程的合规性进行了核查。核查结果：根据省农机试验鉴定站对以上企业相关补贴产品一致性核实情况，12个产品中仅有1款不符合推广鉴定要求，其余为符合；产品销售和补贴过程的合规性核查中，涉案的24家经销商中除个别商家承认生产企业以超低价销售产品，其余20多家经销商、所有接受调查的购机农户以及生产企业均坚称没有低价销售行为（虽然存在串供嫌疑，但都提供了包括欠条在内的相关佐证）。

2018年，上级转来群众举报和基层农机部门反映某企业生产的2300型打捆机工作幅宽虚大、工作效率低、售价低补贴高，涉嫌套取补贴资金。通过省级补贴辅助管理系统查询，类似产品涉及多个企业。我们对相关企业的5个同类产品进行了调查，仍然是分别对实际销售补贴产品与通过推广鉴定产品的一致性和产品销售以及补贴过程的合规性进行核查。核查结果：5个产品均符合推广鉴定要求；产品销售和补贴过程的合规性核查中，涉案的经销商、购机农户与生产企业称没有低价销售行为，也均提供了包括欠条在内的相关佐证。但经查存在虚开发票行为。

根据部、省违规处理有关规定，查实违规的产品受到了撤销推广鉴定证书、取消补贴资格、退回相关补贴资金等处罚。

调查实例的深层分析

这两个实例有许多相同的特征，如果仅仅就事件的调查结论初步分析，这两例中的大部分产品似乎没有违反购机补贴政策有关规定。参加调查的农机产品鉴定专业人员也特别指出，涉诉产品部分关键参数异常、不匹配、不合理，但是依据原有的农机产品鉴定大纲，依然只能判定合格。而基层农机部门的反映却是：“类似产品虽然只占很小的比例，但是造成的影响很坏”。

政策初心、专业良知、行业责任会倒逼我们不得不追问：这些产品是否真的不存在问题？如果存在问题，这些问题是如何产生的？是否对农机购置补贴政策带来危害？这些问题又是否到了必须解决的时候？让我们渐次分析。

正如前述所说，被质疑产品的共同特征是部分关键参数异常、不匹配、不合理，存在明显的冗余功能。例如：80马力拖拉机会使用60马力甚至更低马力拖拉机标配的底盘；常规配置1000mm捡拾器生产效率的打捆机，却配置了2300mm捡拾器。这些小底盘拖拉机在提交推广鉴定时会增加超出常规的配重，以满足通过鉴定时的牵引力要求，但在实际使用时，却去除配重，调低发动机功率输出，变成了一款较小马力的拖拉机，而“大牙套小胃”的捡拾打捆机工作时行进速度超慢或者干脆不使用全幅宽作业，严重影响了作业效率。这些违背机械设计常规原则的机器是名符其实的“畸形农机”、“怪胎农机”。

《农机化促进法》第二十七条指出“对农民和农业生产经营组织购买国家支持推广的先进适用的农业机械给予补贴”。上述这样的农业机械连自身的设计合理性都达不到，明显不具备先进性。可以肯定地是，补贴这部分产品已经违背购机补贴政策的初衷。

由于农业机械复杂的工作环境和特殊的工作对象，一定程度和范围内的参数配置裕度是农机适用性的需要。“畸形农机”的产生实际上是一个渐变的过程。

以拖拉机为例，最初在标配底盘基础上，在一定范围内向上和向下配置不同动力发动机具有充分利用规模化资源的合理性，是多年来行业常见的做法，在没有农机购置补贴政策时就已经存在。请注意，是“一定范围内”。当农机购置补贴政策采用分档定额补贴的办法后，拖拉机以功率参数为分档指标，较大功率拖拉机能够获得更高的补贴额。而小底盘成本较低，既能够以低价在市场获得高竞争力，又有机会袭得高收益，自然受到生产企业的青睐，开始出现针对购机补贴政策专门开发的产品。这其中有的企业只是尽其所能将“一定范围内”使用到极致，也有部分企业的产品突破了“一定范围内”的极限，成为了“畸形农机”。如标配40马力拖拉机底盘，配置50马力拖拉机是在合理范围内，特定情况下配置60马力拖拉机已经到达极限。但是配置了70马力甚至80马力拖拉机就是极端不合理的“畸形农机”了。

捡拾打捆机也是这样。捡拾宽度、喂入口宽度、压缩室参数的相互匹配是打捆机设计生产的基本要求，但是当农机购置补贴政策采用主参数分档定额补贴捡拾打捆机以捡拾宽度为分档指标后，单一加大主参数捡拾宽度成为部分生产企业牟利的“捷径”。原本配置1200mm宽的捡拾器，配置上了2200mm以上宽度的捡拾器，其余部分则基本不变。

农民喜欢这样的机器吗？不喜欢！在我们的调查中，没有农民给这样的机器点赞，最高的评价是：凑合能用。那农民为什么会购买这样的机器？图便宜。花极少的钱甚至不花钱，这样的机器就可以到手。

看起来像是企业获利，农民获利的好事情。但实际上会将行业的产品研发引向歧途，对产业发展有着巨大的危害；降低作业效率增加经营成本，对农民使用有着巨大的陷阱。同时造成社会资源的重大浪费。

有一种论调说是购机补贴政策产生的这些“畸形农机”，因为“畸形农机”是在购机补贴政策环境下出现的。这种说法的错误就像认为春天里流感的原因是因为春天。农机购置补贴政策实施十五年来，对改革开放农机化事业的发展居功至伟，对整个产业链的巨大推动有目共睹。但同时在政策市场环境下，围绕补贴资金的各种违规获利行为也可谓层出不穷。从定比补贴时代单纯提高机具价格，到单纯用非补贴机具冒充补贴机具，再到围绕单一分档主参数临界值的针对性研发产品，都是购机补贴政策实施不同时期具有特征化的违规行为。购机补贴政策正是在与各种各样违规行为的博弈中不断完善。背离农业生产实际，围绕购机补贴政策的投机性开发是“畸形农机”问题产品的内因，而补贴政策技术监督与管理衔接漏洞是问题出现的外因。

对“畸形农机”问题绝不可以置之不理。

一是“畸形农机”危害购机补贴政策实施。“畸形农机”在整个补贴机具中只占品种数的千分之一，但危害却很大，造成了对购机补贴政策的“破窗效应”，使购机补贴政策偏离国家补贴先进适用农业机械的基本原则，严重损害农机购置补贴政策实施效果。

二是“畸形农机”背离农机化产业发展方向。《国务院关于加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级的指导意见》要求，“加快推动农机装备产业高质量发展”。“加快推进农机装备创新，研发适合国情、农民需要、先进适用的各类农机”。“加强农机装备质量可靠性建设”，提升农机化产业整体水平。“畸形农机”明显不符合这样的要求。

三是“畸形农机”妨碍正常农机化管理秩序。此类农机在生产、销售、市场等环节走政策的边缘，存在极大的法律风险，同时增加了农机补贴、鉴定、监理等方面的管理压力。

虽然“畸形农机”在市场占有的比例很小，但是其导向和影响极其恶劣，在植保机械、种植机械、烘干机械等领域也有蔓延趋势，应当引起高度重视。“畸形农机”问题已经到了迫切需要及时解决的时刻。

推广鉴定是购机补贴政策的核心技术支撑

我们通过分析初步看到了症结所在，“畸形农机”确实在产品的技术性和购机补贴的政策性两方面都存在问题，已经不符合购机补贴政策的初衷。但为什么作为购机补贴技术支撑的农机产品推广鉴定，却不能有效的把这种明显不合理的产品辨别出来。参与调查的农机鉴定专业人员也非常无奈，因为原有的农机产品推广鉴定大纲并没有被要求具备解决农机购置补贴“补什么”的功能。

有一种错误的观点认为：农机产品试验鉴定是有自身业务特殊性的专业技术工作，不可以成为农机购置补贴政策的组成部分。行文至此有必要深入学习一下自2019年4月1日起即将施行的《农业机械试验鉴定办法》。农机试验鉴定的依据是《中华人民共和国农业机械化促进法》和《中华人民共和国农业技术推广法》，农机试验鉴定的任务是为农业机械的选择和推广提供依据和信息，而农机购置补贴政策将确定补贴产品资格的最主要途径明确为通过农机试验鉴定，实际上是将农机试验鉴定作为政策的核心技术支撑。支撑不力则政策不张。反观近十五年来农机试验鉴定工作，也是基本围绕农机购置补贴政策而展开而发展。农机试验鉴定同时是农机化管理部门与农机生产企业的主要工作接口。应该明确农机试验鉴定在农机购置补贴政策实施中的任务就是要通过技术手段完成精准识别补贴产品资格。

建设更具政策保障力的农机鉴定体系

在过去十五年的农机购置补贴工作中，原有的农机推广鉴定技术体系发挥了重要的支撑作用，农机试验鉴定基本能够满足政策实施需要的支持。但是新的农机购置补贴政策博弈过程中，博弈方已经不单单在价格、营销方面出牌，越来越多的加入了技术成分，被针对性研究破解农机购置补贴政策与农机鉴定保障衔接的漏洞之后，使用原农机推广鉴定文件已经不能有效的扎紧政策的篱笆，迫切需要农机试验鉴定更多的深层次加入。农业农村部及时发布了新修订的《农业机械试验鉴定办法》，农机化司组织对农业机械试验鉴定通则和一大批推广鉴定技术文件进行了制修订，可谓恰逢其时。研读新的农业机械试验鉴定通则和部分推广鉴定文件后，在充满信心和希望的同时，也有更高的期待。以本文的两个案例中的拖拉机和打捆机为例来分析。

新推广鉴定文件“农业轮式和履带式拖拉机”修改和增加了许多重要内容，特别是新增的适用性评价和鉴定单元，针对“大马拉小车”拖拉机有很强的限制。但处在农机购置补贴政策各参与方的“博弈状态”中，完全去除“大马拉小车”的存在，仍然需要持续的努力。如鉴定单元中“功率代号（马力）最大值与最小值的比值不大于1.5”，样机配置中“主机型以其最小使用质量的最小值为标准配置”等等，都是非常好的规定，但是，此类以“大马拉小车”为生存之道的企业会舍弃销售量极小的标配产品，来保证“高配”主打产品的过关。同样“打（压）捆机”如果增加工作效率和匹配性指标，会更有效鉴别出上述案例中“大牙套小胃”式的产品。

从这些单个技术文件、具体内容留给实际工作的疑难出发，提出一些共性的建议。

《农业机械试验鉴定办法》虽然明确“促进先进适用农业机械的推广应用”是试验鉴定的目的，但是在新旧农机推广鉴定大纲中始终没有先进性的指标。大家知道，国家标准、行业标准都是代表着一般水平，符合这些标准并能自然具备先进性。新的《农业机械专项鉴定大纲编写规则》提出了创新性的内容，是极大的进步，但创新性并不能代表先进性，实用新型专利尤其如此。过去十几年农机化发展主要是解决“有机用”，农机试验鉴定围绕符合性展开也是满足这样的需要。现在农机化发展已经进入了要“用好机”的新时期，提升行业的质量水平需要农机试验鉴定旗帜鲜明地提出先进性要求。先进性指标会让“畸形农机”原形毕露。

在适用性、安全性和可靠性这“三性”中，适用性评价是农业机械试验鉴定所特有的，应该是大纲的重中之重。新鉴定文件增加了更多的适用性评价，不过从内容看更准确说只是可用性。一种条件下可用不等同于所有条件下适用。我认为全面的适用性指标，包括外部适用性和内部适用性。新旧大纲都是只注重了机器的外部适用性，内部适用性也即匹配合理性，包括机器各个组成部分是否相互协调、同步、适宜。“畸形农机”肯定通不过内部适用性评价。

可靠性评价是所有机电产品鉴定的难点，原鉴定文件可靠性试验时间都偏短，同时结合用户调查。仅仅依靠十几小时的试验和定向用户调查存在较大的数据风险，可能出于试验时间成本考虑是可以理解的。但是不理解为什么没有设置工厂生产条件评价？因为规模化大工业生产，可靠性是生产出来的。工艺装备条件、现场管理水平、质量保证体系决定了产品最终质量可靠性。农机制造行业存在大量的组装企业、地摊企业，鉴定时定制一批特殊产品以过关，批量生产时就听其自然了。在购机补贴政策的吸引下，不少游动资本以赚快钱的目的进入农机行业，笔者曾经见到一家年产千余台轮式拖拉机企业的财务年报，固定资产仅仅是惊人的不足40万元，简直令人难以置信。这样的生产企业又能够配置完备的工艺装备、检测设备和试验仪器？“畸形农机”的生产企业，大多数是类似游资快钱猎取者。工厂条件评价是识别“畸形农机”的利器。

购机补贴政策与农机试验鉴定的有机融合

拒绝“畸形农机”不仅仅单是农机鉴定的职责，需要购机补贴政策措施与鉴定技术手段协同作战。“畸形农机”的制造者正是从两者的结合部下手，通过“精心”操作获得补贴资格。要保障农机购置补贴政策继续顺利实施，就必须更加完善农机产品鉴定技术体系与购机补贴政策措施的有机融合。

农机购置补贴政策说到底是一项针对性极强的细分专业产业政策，正是精准的专业化实施，才使得农机购置补贴政策区别于其它粗放式惠农政策，持续十五年而不衰。当前农机化发展升级和农机市场低迷的特定环境下，要延续购机补贴政策效果，继续强化政策的专业性和精准性是非常必要的措施。购机补贴工作不仅需要各级农机管理、推广岗位的参与，当前更加需要农机试验鉴定岗位深度参与。农机试验鉴定是农机购置补贴政策的技术支撑，必须进一步增强农机试验鉴定对农机购置补贴工作的责任意识，不能仅仅理解为农机试验鉴定部门作为出具证书第三方，农机试验鉴定技术应该在补贴工作的各环节参与支撑。

农机购置补贴政策实施过程补贴的产品数以百计的品目，数以千计的分档，数以万计的品种。都说细节决定成败，政策的制定过程中，如果没有考虑到如此大量的具体技术工作，一个小小的不周就会出现很大的政策漏洞。在以往的补贴政策制定中，也吸收了部分农机鉴定专家参加，但是仅限于分档环节，同时每一位专家都有自己一定的专业知识领域。农机产品种类太多太杂，只有更多投入人力精力，才可以将补贴技术工作做精做细做扎实，才能不留漏洞。

农机补贴产品分档以及技术参数的确定是农机市场和生产企业最为关心的核心技术问题。以往在分档工作中有过“宜粗不宜细”的要求，在技术参数确定中也曾主张“一个主参数”，这些意见主要是从购机补贴实施的角度来提出的。“宜粗不宜细”和“一个主参数”便于简化分档工作，方便定额也方便基层的核验机具，但是却是没有与鉴定工作协调同步。不仅使鉴定工作的大量有效成果不能被补贴工作运用，也使得企业围绕“一个主参数分档临界值”制造产品。例如：5行1000mm播种机，如果主参数分档临界值是“工作行数7行”，企业就马上增加2个排种器变成上一档7行1000mm播种机。还有时补贴环节提出的参数本身就不是鉴定大纲的评价内容，在鉴定报告中没有直接呈现。这些问题都需要在政策制定阶段就有专业人做专业事。在购机补贴初期曾经部分省份以割幅作为联合收割机分档参数，引发企业虚增割台宽度的歪风，听取鉴定专家建议将分档参数改为喂入量，一举解决了问题。如果将分档参数为多参数，企业围绕主参数分档临界值制造产品的难度就大了。

一旦农机产品试验鉴定明确为农机购置补贴政策服务，农机试验鉴定专家深度参与了农机购置补贴政策实施工作，自然会随时听取到购机补贴操作人员的建议，及时掌握农机购置补贴对农机鉴定的渴求，发现继续完善行业标准、鉴定文件的工作发力点。像当前许多直接区分产品水平的性能参数、效率参数，就是购机补贴政策实施十分急需希望重点增加的内容。

我国农业机械化发展到了需要着力解决农机化和农机装备产业发展不平衡不充分问题的阶段，大力推广绿色高效新机具是农民的迫切需要，农机购置补贴政策导向肩负的责任重大。政策实施一路走来不畏难题，不断完善，只要我们不忘初心，协力同行，任凭市场多变，农机购置补贴这一利国利民的产业政策将依然是推动我国农机化事业发展的主引擎。